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“点状用地”实施策略:破解文旅康养用地难题

发布时间:2019-09-10 18:37编辑:教育浏览(89)

      土地问题是乡村问题的核心之一,土地也是乡村最“值钱”的资源,是乡村旅游发展最基础和最为重要的生产要素之一。有了可以用的土地,才能吸引资本、人才、科技等优质要素下乡,盘活农村土地对于发展乡村旅游、增加农民财产型收入具有重要意义。

      如何进一步盘活乡村土地?“点状供地”作为一种创新探索,可精准挖掘旅游用地潜力,成就大批乡村旅游优秀项目,但是在试点及推广过程中,须规避两大问题,贯彻三大策略。

      近年来,在市场需求和政策供给的双轮驱动下,乡村旅游以超预期的速度和规模发展,产业发展与土地利用的矛盾也越来越紧张。

      在乡村振兴战略推进过程中,乡村旅游发展中的土地问题也愈发明显。传统的建设用地方式,是成片占用和征收,而乡村振兴项目用地的特点是点多面散,造成了乡村振兴项目落地难、用地成本高等问题。传统用地标准,无法解决乡村供地、农地转用、占补平衡指标等问题,也不适合旅游业特征,往往造成用地指标浪费,土地成本增加,使投资方望而却步,也使乡村文旅项目难以落地,难以“去地产化”。

      因此,急需探索创新模式,以缓解乡村旅游发展的用地矛盾。其中,“点状供地”模式就是一种创新尝试,适应乡村振兴项目的需求,有利于节约集约使用土地,精准挖掘旅游用地潜力。

      第一,在乡村休闲项目中,传统整片式供地方式,由于项目占地较大,用地多,容积率低,政府供地紧张,以及农转用、占补平衡指标等问题,使得项目难以落地。

      第二,乡村旅游项目设施设计多为小型且分散,按传统的成片用地的供给方式,会造成很大的土地浪费,对于开发商和政府双方而言都不划算。

      第三,传统供地方式对资金要求过高,乡村旅游项目资金回报期又较长,点状供地更符合现实情况,有利于乡村休闲项目的发展。

      第四,点状供地更有利于盘活土地资产。几乎每个项目都会留下“土地边角料”,点状供地可将这些土地推向市场,盘活土地再利用,释放土地管理压力,及时回笼土地成本,适当补充财政性收入。

      第五,按照之前的经验来看,资本下乡的投资商,更多的是和村集体或者村民打交道、做生意,因此不可避免的出现抵押融资困难、农户毁约等问题,和村民的纠纷也常常使项目半途流产,而点状供地则通过先进行转为国有建设用地,后通过公开出让方式获取,因而所建项目具有产权,避免了和村民产生纠纷的问题,确保了项目投资的可靠性。

      在国家及各地不断地探索改革过程中,有些地方在旅游用地的“点状供地”方面摸索出了适合自己的新路。

      近日,四川推出“点状用地”新政策,对于服务于乡村振兴的项目用地,灵活点状供应。根据四川省自然资源厅副厅长田文的介绍,“点状用地”是指在城镇开发边界以外,不适合成片开发建设的地区,根据地域资源环境承载能力、区位条件和发展潜力,结合项目区块地形地貌特征,以及建(构)筑物占地面积等点状布局,按照建多少、转多少、征(占用)多少的原则点状报批,根据规划用地性质和土地用途灵活点状供应,开发建设服务于乡村振兴的项目用地。

      项目具体包括:农村基础设施和公共服务设施项目,休闲农业、乡村旅游和健康养老项目,农产品生产加工(流通)和手工作坊项目,以及符合相关规定的农村新产业新业态建设项目。

      “点状用地”项目按准入负面清单管理。例如,对于土地利用总体规划、城乡规划和村规划确定的禁止建设区,生态保护红线划定范围以及各级各类自然保护地,以及商品住宅、别墅类房地产、私家庄园、私人别墅等情形,均不得纳入“点状用地”范围。

      不只四川,其实海南、浙江、广东、吉林、安徽、重庆等地都已在相关政策中提出鼓励“点状供地”模式。比如2018年初,海南省人民政府《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》中提出,积极探索在百镇千村、共享农庄以及其他旅游项目设施建设中,主体项目周边用地保持原貌的情况下,采取分散化块、点状分布的方式“点状供地”,进一步提升土地利用的精细化、精准化、集约化程度。2018年10月吉林省发布“吉林旅游冰雪令”提到,凡投资乡村旅游项目,符合各类规划的,可实现“点状供地”,等等。

      “点状用地”方式也确实为多地的乡村旅游项目提供了新的生机,成功造就了浙江莫干山裸心谷、重庆武隆归原小镇等一批优秀的乡村旅游休闲项目。

      在“坡地村镇”和点状用地的政策支持下,“裸心”系列才得以实现。“裸心谷”节约集约使用土地,30栋树顶别墅,加上40栋夯土小屋,共计121个卧室,只用了30亩林地,未占用一分耕地。“裸心谷”解决了当地260多名村民的就业问题,带动周边相关产业发展。对投资商而言,按商业旅游用地进行点状供地,每亩土地出让价格几十万元,大大减轻了投资压力。

      武隆仙女山镇归原小镇是通过点状用地修建的一个乡村休闲项目。项目总占地面积1163亩,实际建筑面积6.2万方,容积率0.88,建筑密度40%。项目主要包括36栋民宿建筑,其中25栋为新建民宿,11栋由原空置农房改造而来。据了解,目前已有3栋空置农房改造完成并投入使用,用于山里工作室、接待中心和茶室,其余8栋将陆续被改造成民宿、青年旅社、农事体验工作坊等。归原小镇是通过点状用地发展的一个成功案例,具有以点带面、助推乡村振兴战略实施的成效。

      一是资本下乡项目打政策“擦边球”。“点状用地”的一大优势在于不仅缩减了用地指标,同时也减少了项目前期的投资,减轻了投资方的资金压力,因而可能会出现部分资本下乡项目打“点状用地”政策的“擦边球”,戴着设施农用地、临时用地的帽子非法取得建设用地。

      二是生态保留用地租赁时间及价格问题。以归原小镇为例,一方面,归原小镇项目所租赁的耕地、林地租赁期限为12年,但建设用地上所建房屋产权为40年,生态保留用地租赁期限与建设用地出让年限不一致,意味着归原小镇项目的整体功能不能得到长期保障,难以杜绝因产权不一而带来的问题。另一方面,虽然项目方已对村民赔偿和租金问题进行了考虑,且按照合同约定向农户支付租金,但村民契约精神欠缺,随着项目的推进,当地村民提出了超出新赔偿和租金诉求,导致项目不能如期推进。

      “点状用地”破解了旅游项目用地保障的瓶颈,促进了乡村的发展,但也应避免项目开发造成的生态环境和地质安全风险。通过点状用地开发的乡村旅游项目,建设过程中应坚定不移践行“绿水青山就是金山银山”理念,杜绝以牺牲资源环境为代价来发展经济的现象。同时,积极储备乡村旅游项目,盘活存量资源。

      旅游用地是关乎旅游业优质可持续发展的核心问题。旅游业作为我国新时代下经济转型升级的战略性支柱产业,需要获得专项扶持,“点状供地”政策的试点到推广是关于旅游产业发展的重要举措,有利于发展乡村旅游、盘活农村闲置房屋、促进农民增收、助推乡村振兴。

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